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观察电改二十年后的美国电力产业上

时间:2019-08-15 18:52:55 来源:互联网 阅读:0次

  在上世纪末的几年,美国国内开始了电改的浪潮。但这一轮针对各环节的改革在几年后便遭遇了重创并停滞了下来。回首二十年前的这一场改革,究竟当时的美国如何,问题何在,今日又该如何看待这场改革的意义成了许多人关心的问题。

  来自加州大学的两位能源学家塞弗林 伯伦斯坦(Severin Borenstein)和詹姆斯 布什内尔(James Bushnell)在本文中系统地回顾了这场改革并分析了当中的经济学原理。eo公众号今明两日将发此文的全文翻译。篇幅较长,但干货也多,欢迎大家收藏阅读。

  一、简介

  上世纪九十年代中期,投资人所有的垂直一体化垄断型公用事业公司(IOU)为美国绝大多数的用户提供服务。IOU集发电、输电、配电以至分发电费账单功能为一体,受州一级的公共服务委员会的监管。委员会有决定电价的权利,以保证公用事业公司可以收回必要已发生运营成本(prudently incurred costs)和资本支出的收益。这个过程被称为 服务成本 条款(cost-of-service regulation)。

  而在1995年到2002年这七年期间,美国各州掀起了一股针对电力体制改革的浪潮,其目的是将竞争引入到公用事业公司的垄断环节中 也就是 (electricity restructuring) 。在此之前,航空铁道、通信、石油零售和油气行业已经成功地完成经济去管制化,电力行业紧随其后。

  在当时,人们普遍希望这场变革能够将电力业去管制化,建立以市场为基础的电力体制。而当2000至2001年的加州电力市场危机发生后,这场电力运动在2002年遭遇了重大的冲击。虽然依旧存在 继续去管制 的呼声,但之后的公共政策无疑终止了进一步的改革。在过去十年,针对电力行业的政策已经将目光放向了别处 特别是环境方面,而世纪初的那场声势浩大的电改讨论已渐渐悄然无声。

  本文的中心前提便是,对准租金的追求是过去20年电改的推动力,而这正是建立在对装机容量、购电协议等其他需要长周期回报项目的投资上的。(准租金:如由于厂商的生产规模在短期内不能变动,其固定生产要素对厂商来说就是固定供给;它不能从现有的用途中退出而转到收益较高的其它用途中去,也不能从其它相似的生产要素中得到补充。这些要素的服务价格在某种程度上也类似于租金,通常被称为 准租金 )

  这些项目造成了平均成本和发输电边际成本之间关系的波动。平均成本是管制下定价的基础,而边际成本是竞争性市场的定价基础。当两种成本相异时,消费者和政治情绪上都会倾向于低价(不管是市场还是管制)的体制。

  产业中的平均成本和边际成本关系受到许多因素的影响。服务成本条款带来的过渡性的鼓励政策会对生产力、投资力度和投资种类的因素带来影响。而另一些影响因素则超出了公共服务委员会的控制范围。在这段时期内,这种外源性的影响主要表现在两方面:一是在其他领域的技术革新(比如改变了燃气涡轮机设计的飞机工程技术和降低了太阳能降低的半导体技术革新);二是天然气价格的走势,它一般决定了电力系统内的边际成本的高低。

  在电改初期,人们对管理体制的革新和引入竞争后的激励作用寄予厚望,希望提高电力效率并降低电价,但事实证明这种期望不过是错觉。在实际操作中,不管是处于管制的州还是放开管制的州,费率均上涨了。改革初期时,放开管制的州费率上涨甚至更为明显。在之后针对电力零售价格的探讨中,两方的州政府也普遍地忽视了关键的问题:来自外部的对产业的冲击将大大盖过体制改革带来的红利。一个明显的证据便是引入竞争之后,发电厂的效率和之前被分割的协调能力都有所提高,但天然气价格运动和新技术的发展对电力行业的影响更大。

  我们认为,二十年前的为这个产业创造了政治推进力的诸多鼓励因素至今仍存在。其中之一便是如今越来越受关注的分布式发电:通过在用户在终端发电的方式降低了在公用事业企业里用户零售电的需求。尽管分布式发电的扩张面临技术和经济上的争论,有支持也有反对,但准租金的转化发生在政策的制定中发挥重要作用。

  在第二章节,我们会回顾在九十年代人们如何期望推动电改进程,以及这些信念如何在各个环节重塑市场化的电力市场(包括发电、输电、配电和零售);在第三章节我们将重新审视影响电改的因素与长久以来的困惑:投入成本和其他因素的改变是如何打败了电改。在第四章节,我们将展望未来电力行业面临的为严峻的问题,随着大型地面光伏电站和小型居民及商业用户的可分布式发电装机容量的增加,可再生能源和间断性能源的影响也与日俱增。第五章将得出我们的结论。

  二、电改中理论与执行

  在分析电力改革前,我们需要面对一个挑战:到底什么是电改?在美国之外的其他国家中,改革或者去管制化的一个重要步骤便是将剥离政府对国有化的电力部门的所有权。但在美国,政府从来不是电力机构的主导者,唯有的例外是水力发电市场和混合所有制的发配电企业 但这些在电改时并没有发生太大的变化。准确地说,由于19 8年联邦电力法的作用,批发电力市场一直都由联邦能源管理委员会(FERC)进行管理。在电力改革的过程中也未曾改变,即使FERC曾经放权让州或地区去自定 基于市场 的电价。但这定价权可以随时收回,所以,即使是批发市场也不能称之为完全 去管制 。

  在一个基于市场的电力供应系统应该由四个完全独立的环节组成:发电、高压线路长距离输电、电压降低(降至110V的美国标准或220V的欧洲和其余地方标准)和在当地终端用户的配售电(市场售电或在批发市场二次售电)。一个环节包括了长期电力合同的采购、电价设定和计价收费的功能。美国电改的主要关注点在于发电、输电和售电。地方配电线路仍被视为自然垄断部分,由监管部门或当地市政所有。

  各州在发电、输电和售电三方面的改革深入程度也不相同。但独立监管和输电管制被公认为是电改的主心骨,因为这对发电商进入竞争性电力批发市场卖电与零售商能买电至关重要。发电侧的改革则更像之前其他产业的市场化模式 去管制化的发电厂能自由进入市场(作为 商人 发电方或独立电力生产者(IPP)),然后它们的生死存亡只取决于它们自身的生产成本和销售价格。而在售电侧,在一定的区域内电改已经允许非公用事业企业成为批发电力采购实体,向零售用户售电,并提供可选择的不同零售价格,当然,零售电价被设定在某个范围内。

  在理论上,这三方面的改革应该是紧密关联的。没有独立的输电方,同时拥有输电和发电厂的企业将有极大份额的准租金利润,导致发电厂受其影响而无法进入竞争性的发电市场。即使进入了输电,如果只有一个可进行售电的零售提供方,电厂依旧处于弱势地位。一个垄断性的零售提供方(或者是配电公用事业企业)可能存在竞争性采购,但它们将缩窄发电厂的竞争范围,这意味着垄断性零售商能完全决定了这一区域内提供给零售商什么产品。例如说,即使用户愿意为绿色能源买单,垄断性零售商也可能并不乐意采购低碳能源。因此,有售电侧的开放竞争才能切实实现发电侧的竞争。同样,发电侧竞争才能给售电侧提供更多更好的选择 不同种类的发电能源或可用于平衡长期批发合约的可选择性的计价机制。

  在实际中,虽然这三个环节的改革在一定范围内存在联系,但在大部分地区往往先进行发电侧改革而没有进行售电侧改革。而独立的输电方已经接管了美国大量发电侧和售电侧竞争程度不一的电。

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